2022年反壟斷劃重點(diǎn)來了

12月30日，全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管工作視頻會(huì)議在京召開。市場(chǎng)監(jiān)管總局黨組書記、局長(zhǎng)張工作工作報(bào)告。會(huì)議對(duì)2021年市場(chǎng)監(jiān)管工作進(jìn)行了總結(jié)與回顧，并從八個(gè)方面部署了2022年重點(diǎn)工作。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，除了要求扎實(shí)推進(jìn)重大政策落實(shí)，聚焦“六穩(wěn)”“六?！标P(guān)鍵環(huán)節(jié)等要求外，本次會(huì)議著重強(qiáng)調(diào)了“深入實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)政策，完善依法監(jiān)管的規(guī)制規(guī)則，健全事前事中事后規(guī)制鏈條，推動(dòng)提高部門協(xié)同規(guī)制合力”。

多位專家在接受采訪時(shí)表示，在我國(guó)平臺(tái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)監(jiān)管中，存在著“多法共治、多部門共管”的監(jiān)管體制，亟待進(jìn)一步厘清不同法律之間的邊界，并做好監(jiān)管或執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)工作。

近年來，市場(chǎng)監(jiān)管部門依法行政的能力和水平得到了顯著提升。在接下來的工作中，需要通過事前的規(guī)范合規(guī)，再加上事中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)評(píng)估制度和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，事后對(duì)監(jiān)管問題的及時(shí)修正和治理，使市場(chǎng)主體在一個(gè)科學(xué)完善的監(jiān)管體系中運(yùn)行，做到“穩(wěn)中求進(jìn)”。從主觀機(jī)構(gòu)協(xié)同的角度，達(dá)成更深層次的制度銜接，從而使監(jiān)管工作更具明確性，達(dá)到兼顧公平與效率的效果。

深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施

回顧2021年，平臺(tái)反壟斷交出了沉甸甸的“成績(jī)單”。

多記反壟斷之拳錘向平臺(tái)企業(yè)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，2021年互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域有85起違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中被罰案件；阿里、美團(tuán)、食派士等濫用市場(chǎng)支配地位被罰；今年互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷罰款數(shù)額超200億。

國(guó)家反壟斷局掛牌成立，《反壟斷法》修訂進(jìn)行時(shí)。《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南(征求意見稿)》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例(征求意見稿)》等針對(duì)平臺(tái)企業(yè)監(jiān)管的配套規(guī)則加緊落地。

針對(duì)2022年市場(chǎng)監(jiān)管工作，此次會(huì)議提出“統(tǒng)籌把握壟斷規(guī)制重點(diǎn)”。

何為壟斷規(guī)制重點(diǎn)？11月18日掛牌的國(guó)家反壟斷局設(shè)置反壟斷執(zhí)法一司、反壟斷執(zhí)法二司和競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司三個(gè)司局。從它們的職責(zé)來看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位執(zhí)法、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查被單獨(dú)列出。數(shù)字經(jīng)濟(jì)仍是監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域。

國(guó)家反壟斷局局長(zhǎng)甘霖近期采訪時(shí)也提到，將加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管執(zhí)法，進(jìn)一步保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、信息安全、民生保障等重點(diǎn)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)行為。

同時(shí)，“深入實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)政策”在此次會(huì)議中被再一次強(qiáng)調(diào)。此前在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議及總局局長(zhǎng)張工接受采訪的內(nèi)容中，該表述都有提及。

“‘公平競(jìng)爭(zhēng)政策’是反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)政策的上位概念，是我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的頂層設(shè)計(jì)?！贝蟪陕蓭熓聞?wù)所高級(jí)合伙人鄧志松表示，具體而言，“實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)政策”包括完善競(jìng)爭(zhēng)立法、充實(shí)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、提高監(jiān)管效率、落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查、強(qiáng)化對(duì)壟斷行為的執(zhí)法等方面。相較于加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管等傳統(tǒng)提法，“實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)政策”更為全面、站位更高。

健全事前事中事后規(guī)制鏈條

值得注意的是，本次會(huì)議提出，2022年市場(chǎng)監(jiān)管工作應(yīng)“健全事前事中事后規(guī)制鏈條，推動(dòng)提高部門協(xié)同規(guī)制合力，統(tǒng)籌把握壟斷規(guī)制重點(diǎn)，提高公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制能力，更深層次、更高水平促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

早在今年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(即“十四五”規(guī)劃綱要)中就明確提到“堅(jiān)持鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)壟斷，完善競(jìng)爭(zhēng)政策框架，構(gòu)建覆蓋事前、事中、事后全環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施機(jī)制”。

鄧志松向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的規(guī)制尤其是反壟斷執(zhí)法，屬于典型的事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管體系。

其中，事前包括針對(duì)并購(gòu)交易的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度和針對(duì)行政政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。前者是指一起并購(gòu)交易一旦達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，必須進(jìn)行事先反壟斷申報(bào)，并獲得審查機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，否則不得實(shí)施交易；后者是指行政政策出臺(tái)之前，必須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，只有經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，方可實(shí)施。

事中、事后包括針對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、未依法申報(bào)、行政壟斷的反壟斷調(diào)查以及針對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查。

在北京市浩天信和律師事務(wù)所合伙人戴嘉鵬看來，事前事中事后的全方位監(jiān)管是近年來市場(chǎng)監(jiān)管工作中一直追求的目標(biāo)，本次會(huì)議中著重在實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)政策工作中予以強(qiáng)調(diào)，是對(duì)這兩年在公平競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管執(zhí)法中行之有效的做法的總結(jié)和肯定，可能也是對(duì)監(jiān)管中存在問題的反思和調(diào)整。

“在整個(gè)鏈條中，需要加強(qiáng)的還是事前規(guī)制，以合規(guī)的思維推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管?！?/strong>戴嘉鵬表示，在監(jiān)管過程中通過事前明確規(guī)則、設(shè)置“紅綠燈”、加強(qiáng)指引，盡力消除“模糊地帶”，推動(dòng)企業(yè)健全內(nèi)部合規(guī)制度，讓企業(yè)明確違法邊界，合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。事前的規(guī)范合規(guī)，再加上事中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)評(píng)估制度和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，事后對(duì)監(jiān)管問題的及時(shí)修正和治理，使市場(chǎng)主體在一個(gè)科學(xué)完善的監(jiān)管體系中運(yùn)行，這樣才能做到“穩(wěn)中求進(jìn)”。

推動(dòng)提高部門協(xié)同規(guī)制合力

多位受訪專家表示，事前事中事后的全方位監(jiān)管是近年來市場(chǎng)監(jiān)管工作中一直追求的目標(biāo)，有利于形成縱向的全鏈條監(jiān)督機(jī)制。

另一方面，“部門協(xié)同規(guī)制”的提出，則對(duì)橫向監(jiān)管部門間的協(xié)同能力提出了更高要求。張工此前在回應(yīng)如何理解全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系時(shí)表示，進(jìn)一步形成協(xié)同監(jiān)管的規(guī)制合力。推進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管等更加緊密銜接，更加注重由監(jiān)管執(zhí)法個(gè)案對(duì)接向深層次制度對(duì)接轉(zhuǎn)變。

外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員黃勇曾表示，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有著“多法共治、多部門共管”的監(jiān)管體制，《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《電子商務(wù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的條款均可能適用于特定平臺(tái)商業(yè)行為，市場(chǎng)監(jiān)管部門、工信部門、網(wǎng)信部門各自享有執(zhí)法或監(jiān)管的權(quán)力，因而還需要進(jìn)一步厘清不同法律之間的邊界，并做好監(jiān)管或執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)工作。

南開大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任陳兵認(rèn)為，各部委出臺(tái)的制度之間如果缺乏協(xié)同與配合，就會(huì)造成立法資源的損耗和制度權(quán)威的削弱，也讓市場(chǎng)主體無所適從。近年來，從總局發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南》和《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》等政策文件中可以看出，制度協(xié)同的工作已經(jīng)在推進(jìn)之中。

落實(shí)到地方層面，除市場(chǎng)壟斷外，加強(qiáng)行政性壟斷的識(shí)別和整治也是健全市場(chǎng)監(jiān)管體系的重要一環(huán)。張工此前在接受采訪時(shí)指出：“市場(chǎng)壟斷和行政性壟斷同時(shí)并存，反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管亟須加強(qiáng)”，要“進(jìn)一步健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，加強(qiáng)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法，堅(jiān)決破除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割?！?/p>

近年來，《反壟斷法》強(qiáng)化實(shí)施，多個(gè)地方政府查處了多起由于行政權(quán)力濫用而導(dǎo)致的壟斷行為，這些壟斷行為多集中于公共事業(yè)領(lǐng)域，如天然氣、有線電視等，還涉及政府授權(quán)的具有社會(huì)公共管理職能的行業(yè)協(xié)會(huì)：

今年5月，安徽省市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)蕪湖市灣沚區(qū)人民政府涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行調(diào)查；同月，廣東省市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法對(duì)深圳市交通運(yùn)輸局、深圳市公安局交通警察局涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行立案調(diào)查……

與此同時(shí)，一批地方性市場(chǎng)監(jiān)管政策也在被制定和落實(shí)。9月，海南自貿(mào)港出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估辦法(試行)》，《辦法》明確，政策制定機(jī)關(guān)在開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的對(duì)擬出臺(tái)的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查等環(huán)節(jié)，均可引入第三方評(píng)估；12月，《江蘇省公平競(jìng)爭(zhēng)審查白皮書》發(fā)布，書中援引調(diào)查結(jié)果指出，公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施效果與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈正相關(guān)，而地級(jí)市政府扮演地方推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的重要角色。

陳兵認(rèn)為，針對(duì)行政壟斷還需進(jìn)一步大力推動(dòng)。目前，《反壟斷法》中設(shè)置了行政壟斷專章，并通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行事前審查，以減少行政壟斷出現(xiàn)的頻率。目前關(guān)于行政壟斷的挑戰(zhàn)更多地聚焦于在民生和公用事業(yè)等領(lǐng)域的招投標(biāo)、政府采購(gòu)等行為。未來，政務(wù)數(shù)據(jù)開放、政務(wù)數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化配置等新領(lǐng)域也可能出現(xiàn)問題，值得進(jìn)一步的關(guān)注。

（文章來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）